In ogni ufficio di protezione civile c’è un armadio. E dentro l’armadio ci sono i piani: faldoni rilegati, con la delibera di approvazione in prima pagina, le cartografie a colori, la catena di comando e l’elenco dei numeri di telefono, metà dei quali non risponde più da anni. Il piano è lì. E finché è lì, nessuno potrà mai dire che mancasse.

Gli studiosi americani hanno dato un nome a questa malattia. Erik Auf der Heide, alla fine degli anni Ottanta, la chiamò paper plan syndrome, la sindrome del piano di carta: l’illusione che, una volta scritto e approvato il documento, la preparazione sia cosa fatta. Dieci anni dopo il sociologo Lee Clarke fece un passo in più e parlò di fantasy documents: piani che non servono a governare il disastro, ma a rassicurare chi li firma, chi li finanzia e chi ne legge sui giornali. Documenti la cui funzione principale è simbolica: dimostrare che «qualcuno ci sta pensando».

Questo articolo racconta alcuni casi, scelti tra decine possibili, in cui il piano non solo non ha funzionato ma, a volte, ha contribuito a uccidere. Non sono aneddoti da convegno: per ciascuno esistono inchieste parlamentari, rapporti indipendenti o sentenze. Da ognuno si ricava una lezione diversa. Alla fine, però, convergono tutte su una sola: un piano non è una garanzia, è un’ipotesi. E un’ipotesi che nessuno mette alla prova diventa, col tempo, una superstizione.

1. Il piano che aveva previsto tutto: Hurricane Pam

Dal 16 al 23 luglio 2004, a Baton Rouge, la FEMA riunì fino a 300 funzionari locali, statali e federali attorno a un uragano immaginario. Lo chiamarono Pam. Era un uragano di categoria 3, lento, che colpiva in pieno New Orleans, sommergeva la città, lasciava centinaia di migliaia di persone senza casa e mandava in tilt ogni catena di soccorso. Un esercizio da manuale, realizzato da una società privata per conto del governo federale.

Tredici mesi dopo arrivò Katrina. Il coordinatore FEMA dell’esercitazione avrebbe poi detto agli investigatori del Senato che Katrina era stata una «replica» di Pam. Anzi, peggio: il 27 agosto 2005, due giorni prima dell’impatto, un documento di briefing della stessa FEMA ammetteva che le conseguenze reali dell’uragano avrebbero superato quelle simulate. Il disastro, insomma, non era stato soltanto prevedibile. Era stato previsto, nero su bianco, con un anno di anticipo.

Che cosa andò storto? Le audizioni del Senato del gennaio 2006 lo dissero senza giri di parole. Il piano Pam non fu mai completato: i finanziamenti per i seminari successivi arrivarono col contagocce, e alcuni capitoli rimasero allo stato di bozza. L’evacuazione preventiva della città era stata in larga parte esclusa dall’esercizio, e la FEMA aveva finito per convincersi che a quella ci avrebbe pensato la Louisiana. Il rapporto finale della Camera dei Rappresentanti, pubblicato il 15 febbraio 2006, scelse un titolo che vale un trattato: A Failure of Initiative, un fallimento dell’iniziativa. Non dell’immaginazione, attenzione: quella c’era stata. Era mancata la volontà di trasformare la previsione in preparazione.

Katrina provocò oltre 1.800 morti. La lezione di Pam è la più semplice e la più ignorata di questo capitolo: prevedere non significa prepararsi. Un’esercitazione che non si traduce in risorse, procedure e responsabilità assegnate è soltanto un costoso esercizio di letteratura catastrofica.

2. Il piano che funzionò troppo: l’esodo di Rita

Tre settimane dopo Katrina, a fine settembre 2005, l’uragano Rita puntava su Houston come categoria 5. Le immagini di New Orleans erano negli occhi di tutti. Le autorità ordinarono l’evacuazione delle zone costiere, ma a partire furono milioni di persone, comprese moltissime che non si trovavano in alcuna zona a rischio. Gli specialisti la chiamano shadow evacuation, evacuazione ombra: la fuga di chi non dovrebbe fuggire e che, fuggendo, intasa le strade di chi deve.

Il risultato fu uno degli ingorghi più lunghi della storia americana: secondo l’ente di pianificazione dell’area di Houston, durò fra le 18 e le 30 ore. Auto ferme sotto il sole texano, carburante esaurito, gente stremata dal caldo. All’alba del 23 settembre, sull’Interstate 45 vicino a Wilmer, a sud di Dallas, un pullman che trasportava gli anziani di una casa di riposo di Bellaire prese fuoco; le bombole di ossigeno a bordo esplosero. Morirono 23 ospiti. Erano in viaggio da circa quindici ore.

Rita, alla fine, deviò e colpì Houston solo di striscio. La contea di Harris contò 33 morti attribuibili all’evento: nessuno di loro era stato ucciso dalla tempesta. Erano morti in strada, durante l’evacuazione. Nell’intero esodo le vittime furono circa un centinaio.

La lezione di Rita rovescia quella di Pam. Un piano di evacuazione non deve stabilire soltanto chi deve partire, ma anche chi deve restare; e deve fare i conti con il comportamento reale delle persone, non con quello che si vorrebbe. Spostare i più fragili, poi, non è sempre la scelta più sicura: è anzi uno dei momenti in cui si muore di più.

3. Il computer che nessuno volle ascoltare: Fukushima

Il Giappone degli anni Ottanta, paese di centrali nucleari e di ingegneri meticolosi, si era dotato di un sistema chiamato SPEEDI. Combinando i dati sulle emissioni radioattive con quelli meteorologici e topografici, il sistema calcolava dove sarebbe andata la nube in caso di incidente. Serviva a una cosa sola: dire alle autorità locali in quale direzione evacuare.

Nel marzo 2011, dopo lo tsunami, SPEEDI fece esattamente il suo lavoro. Nelle prime ore i tecnici commissionarono decine di simulazioni, e le mappe mostravano chiaramente un pennacchio che si allungava verso nord-ovest. Quei dati arrivarono all’agenzia per la sicurezza nucleare e lì si fermarono. Il primo ministro Naoto Kan non li vide mai e ammise in seguito di non sapere bene a che cosa servisse il sistema; il presidente della Commissione per la sicurezza nucleare arrivò a liquidarli come poco più di un bollettino meteo. I sindaci della zona non ricevettero nulla.

Il caso più crudele è quello di Namie. Senza informazioni, il municipio fece quello che il buon senso suggeriva: allontanare la popolazione dalla centrale. Migliaia di persone furono raccolte nel distretto montano di Tsushima, che si trovava proprio sulla traiettoria prevista dalla nube. Circa 8.000 abitanti di Namie rimasero lì fino al 16 marzo, quando arrivò l’ordine di spostarsi ancora. Un’indagine commissionata dalla commissione d’inchiesta indipendente della Dieta giapponese accertò che metà degli abitanti di Namie era stata trasferita in aree ad alta dose, e che molti sfollati avevano dovuto cambiare sistemazione almeno quattro volte.

Perché quei dati furono ignorati? Le ricostruzioni giornalistiche e parlamentari concordano su un punto: usarli avrebbe significato allargare drasticamente la zona di evacuazione e ammettere la gravità dell’incidente. La lezione di Fukushima è scomoda per chiunque gestisca un’emergenza: il panico della popolazione, così temuto dai decisori, fa meno danni del silenzio di chi decide. E uno strumento che i vertici non conoscono, nel giorno del disastro, è come se non esistesse.

4. «Restate a casa»: la Grenfell Tower

La notte del 14 giugno 2017 un incendio partito da un frigorifero al quarto piano della Grenfell Tower, a Londra, risalì in pochi minuti la facciata del grattacielo, rivestita di pannelli infiammabili. I vigili del fuoco furono allertati alle 00:54. Agli inquilini che chiamavano il 999 fu data la risposta prevista dal piano per gli edifici alti: stay put, restate nel vostro appartamento. È una regola sensata, in un edificio progettato perché ogni alloggio contenga il fuoco abbastanza a lungo da consentire ai pompieri di spegnerlo.

Ma la Grenfell non si comportava più come un edificio progettato. Secondo la perita dell’inchiesta pubblica, l’ingegnera Barbara Lane, la strategia dello stay put era di fatto fallita già alle 01:26, quando le fiamme avevano raggiunto la cima della torre. L’indicazione fu formalmente revocata soltanto alle 02:47. A quell’ora nell’edificio c’erano ancora 107 persone: ne uscirono vive 36. Le vittime furono in tutto 72.

C’è un dato che dice più di qualunque commento. Circa 187 persone, quasi due terzi degli occupanti, erano già uscite prima che la regola fosse abbandonata. In buona parte si erano salvate perché non avevano obbedito. La London Fire Brigade si è difesa sostenendo che la torre aveva una sola scala, nessun allarme antincendio generale e nessun sistema per diffondere un ordine di evacuazione; il che, a ben vedere, è un’aggravante per il piano, non un’attenuante. Il rapporto finale dell’inchiesta, nel settembre 2024, ha parlato di carenze gravi e sistemiche nella gestione di quella notte.

La lezione della Grenfell riguarda ogni procedura standard: una regola giusta novantanove volte su cento diventa mortale la centesima, se il piano non prevede chi, quando e in base a quali segnali debba dichiararla superata. Ogni piano dovrebbe contenere la propria uscita di sicurezza.

5. Le sirene mute: Lahaina 2023, Texas 2025

Le Hawaii vantano il più grande sistema integrato di sirene di allarme all’aperto del mondo. L’8 agosto 2023, mentre un incendio spinto da venti fortissimi divorava Lahaina, sull’isola di Maui, quelle sirene restarono in silenzio. Il responsabile dell’agenzia di emergenza della contea, Herman Andaya, spiegò in conferenza stampa che le sirene servivano soprattutto per gli tsunami: la popolazione era abituata a salire verso l’interno appena le sentiva, e quella notte, a suo dire, sarebbe corsa dritta verso le fiamme. Disse anche di non avere rimpianti. Si dimise pochi giorni dopo.

L’argomento, sulla carta, non è assurdo. Ma i verbali raccontano altro. Negli anni precedenti Andaya aveva più volte definito le sirene «l’ultima risorsa»; in un test del luglio 2020 ne funzionavano 58 su oltre settanta; e prima che il fuoco raggiungesse la città l’agenzia statale aveva ricordato a quella della contea che le sirene si potevano usare. I morti furono 102. Il Fire Safety Research Institute, incaricato dal procuratore generale delle Hawaii, ha documentato che i meteorologi avevano lanciato l’allarme sul rischio incendi già quattro giorni prima, che dopo l’incendio di Lahaina del 2018 i pompieri e la polizia di Maui non avevano nemmeno redatto un rapporto sulle lezioni apprese, e che in tutto l’arcipelago esisteva una cultura diffusa di sottovalutazione del rischio di incendio.

Due anni dopo, il 4 luglio 2025, nella contea di Kerr, in Texas, il fiume Guadalupe salì di circa otto metri in tre quarti d’ora. Nel Camp Mystic, un campo estivo per ragazze sulle sue rive, morirono 25 bambine, due giovani animatrici e il direttore. Nella sola contea le vittime superarono il centinaio. Il servizio meteorologico nazionale aveva diramato un avviso di piena improvvisa alle 01:14, più di tre ore prima delle prime segnalazioni di allagamento, inviato a telefoni cellulari e radio meteo. Ma lungo quel tratto di fiume il segnale telefonico è scarso o assente, e di notte la gente dorme.

Le sirene, a Kerr, non c’erano. Se ne discuteva almeno dal 2016; nel gennaio 2017 la contea aveva perfino approvato all’unanimità una domanda di finanziamento federale da 975.000 dollari per un sistema di allerta. Il progetto fu accantonato perché, come ha raccontato il giudice della contea, i residenti rimasero sconcertati dal costo. Pochi chilometri più a valle, nella comunità di Comfort, le sirene invece c’erano: lì, secondo le autorità locali, si salvarono tutti.

Gli esperti americani lo chiamano il problema dell’ultimo miglio. La previsione può essere perfetta, il piano impeccabile, l’avviso emesso in tempo: se il messaggio non arriva a chi dorme in una baracca accanto al fiume, tutto il resto è stato inutile.

6. L’allarme arrivato a morti già contati: Valencia 2024

Il 29 ottobre 2024 una DANA, quella che un tempo chiamavamo «goccia fredda», scaricò sulla provincia di Valencia una quantità di pioggia senza precedenti recenti. I barrancos, i torrenti normalmente asciutti che attraversano i paesi dell’Horta Sud, cominciarono a esondare intorno alle 18:30. Il messaggio ES-Alert, il sistema che fa suonare tutti i telefoni cellulari di un’area, arrivò alle 20:11.

L’inchiesta della giudice di Catarroja, Nuria Ruiz Tobarra, ha ricostruito che a quell’ora la quasi totalità dei decessi era già avvenuta: la maggior parte delle persone era scomparsa fra le 19 e le 20, intrappolata in piani terra, garage, ascensori, per strada. Per la magistrata l’avviso fu «notablemente tardío», notevolmente tardivo, e per giunta sbagliato nel contenuto: invitava a evitare gli spostamenti a persone che stavano già annegando in casa. Agli atti è finita una mail delle 18:37 con una bozza di messaggio già pronta. Il comitato di coordinamento, il CECOPI, si era riunito solo alle 17, mentre secondo la giudice le previsioni avrebbero dovuto indurre a convocarlo al mattino. E la consigliera regionale responsabile delle emergenze, Salomé Pradas, ammise pochi giorni dopo la tragedia di non conoscere l’esistenza del sistema ES-Alert fino a quando qualcuno, quel pomeriggio, glielo aveva mostrato.

Le vittime furono circa 230. Il presidente della Generalitat, Carlos Mazón, che quel pomeriggio era a pranzo in un ristorante, si è dimesso il 3 novembre 2025; il Tribunale superiore di giustizia valenciano ha però respinto la richiesta della giudice di indagarlo, e a oggi i soli indagati restano Pradas e il suo ex segretario alle emergenze, Emilio Argüeso. Il procedimento è ancora in corso.

La lezione di Valencia è forse la più desolante. La tecnologia c’era, la previsione meteorologica c’era, perfino il testo del messaggio era pronto. Mancavano persone che sapessero che cosa avevano tra le mani e che avessero il coraggio di usarlo. Un sistema di allerta comandato da chi non lo conosce è un pulsante rosso in una stanza vuota.

7. Il piano che non c’era: Rigopiano

E veniamo all’Italia. Il 18 gennaio 2017 una valanga staccatasi dal Monte Siella travolse l’hotel Rigopiano, a Farindola, sul versante pescarese del Gran Sasso. Morirono 29 persone. Il giorno prima il bollettino Meteomont segnalava un pericolo valanghe di grado 4 su 5; da ore la strada era bloccata dalla neve e gli ospiti, con le valigie pronte, aspettavano uno spazzaneve che non arrivò mai.

Al centro di nove anni di processi c’è un documento che non esisteva: la Carta di localizzazione del pericolo valanghe, la CLPV. Una legge regionale abruzzese del 1992, venticinque anni prima della strage, ne prevedeva la realizzazione. Non fu mai fatta. Il 3 dicembre 2024 la Cassazione, nel confermare la condanna dell’ex prefetto di Pescara, ha annullato con rinvio le assoluzioni dei funzionari regionali proprio su questo punto. Le motivazioni dell’appello bis, depositate a Perugia nell’agosto 2026, indicano l’assenza della Carta come antecedente causale certo del disastro. Il 9 ottobre 2026 la Procura generale di Perugia ha presentato un nuovo ricorso in Cassazione: la vicenda giudiziaria, dunque, non è chiusa.

Per onestà bisogna riportare l’obiezione delle difese: la CLPV è una carta storica, che registra le valanghe già avvenute, e secondo i loro periti il sito dell’hotel non vi sarebbe comparso comunque. È una tesi che i giudici del rinvio non hanno accolto, ma che merita di essere conosciuta. Resta il fatto, incontestabile, che per un quarto di secolo una legge dello Stato è rimasta lettera morta, e che solo nel 2025 la Regione Abruzzo ha approvato una nuova legge sulle valanghe, ribattezzata dai giornali «mai più Rigopiano».

Rigopiano introduce una variante italiana della sindrome del piano di carta: il piano previsto per legge e mai redatto. È la forma più comoda di fallimento, perché non lascia tracce: finché nessuno muore, l’assenza di un documento non fa notizia.

8. Il piano che c’era ma non serviva: il piano pandemico

Quando, all’inizio del 2020, il Covid arrivò in Lombardia, l’Italia aveva un piano pandemico. Risaliva al 2006, all’indomani della SARS e della paura per l’aviaria. Nel 2017 era stato «riconfermato», ma secondo un rapporto curato per l’Organizzazione mondiale della sanità da Francesco Zambon il contenuto era rimasto sostanzialmente quello. Quel rapporto fu ritirato poco dopo la pubblicazione, e Zambon ha raccontato di aver ricevuto pressioni per scrivere che il piano era più recente di quanto fosse.

La Procura di Bergamo ha costruito una parte importante della sua inchiesta proprio sul mancato aggiornamento e sulla mancata applicazione di quel piano, mettendo sotto indagine ex ministri e alti funzionari del ministero della Salute. Nel giugno 2023 il Tribunale dei ministri di Brescia ha archiviato le posizioni di Giuseppe Conte e Roberto Speranza, scrivendo tra l’altro che il piano del 2006 non era per nulla adeguato ad affrontare il nuovo coronavirus.

Si noti il paradosso. Per l’accusa il piano andava applicato; per i giudici non sarebbe servito comunque. Sul merito penale hanno deciso i tribunali, e non è questa la sede per rifare quei processi. Ma su una cosa accusa e giudici, senza volerlo, concordano: l’Italia è entrata nella più grave emergenza sanitaria del secolo con un piano che, nel migliore dei casi, era vecchio di quattordici anni e, nel peggiore, inutilizzabile. Un piano, cioè, la cui unica funzione documentabile era quella di esistere.

9. Coda napoletana: La pianificazione dell’emergenza Vesuvio – Campi Flegrei

Su questa pianificazione si legga questo articolo

Che cosa insegnano i piani falliti

Messi in fila, questi casi disegnano una tipologia del fallimento. C’è il piano scritto e mai completato (Pam). Il piano che funziona troppo e produce una catastrofe parallela (Rita). Il piano che dispone degli strumenti giusti ma ha paura di usarli (Fukushima). Il piano trasformato in dogma (Grenfell). Il piano che si ferma all’ultimo miglio (Lahaina, Kerr). Il piano affidato a chi non lo conosce (Valencia). Il piano obbligatorio per legge e mai redatto (Rigopiano). Il piano che esiste soltanto per poter dire che esiste (il pandemico italiano).

Un filo li unisce tutti: in ciascuno di questi casi il piano era stato pensato più per proteggere l’istituzione che lo aveva scritto che per mettere i cittadini in condizione di proteggersi da soli. Si temeva il panico e si nascondevano i dati; si imponeva di restare in casa e chi si è salvato è chi ha disobbedito; si rinviavano le sirene perché costavano troppo, e a valle, dove c’erano, la gente era viva. È esattamente il rovescio di quello che dovrebbe essere la protezione civile: non una macchina che amministra una popolazione docile, ma un sistema che rende le persone informate, autonome e capaci di decidere.

Il miglior piano di emergenza, in fondo, non è quello più spesso. È quello che qualcuno ha provato davvero, che ha previsto il proprio fallimento e che i cittadini conoscono abbastanza bene da sapere quando smettere di seguirlo. Tutto il resto riempie gli armadi.

P.S. Il testo di questo articolo sarà parte di un mio libro di prossima pubblicazione: “Disaster Management – Ingegneria sociale. Dalla protezione civile alla politica della paura” (titolo provvisorio)

Fonti

Erik Auf der Heide, Disaster Response: Principles of Preparation and Coordination, C.V. Mosby, 1989 (concetto di “paper plan syndrome”).

Lee Clarke, Mission Improbable: Using Fantasy Documents to Tame Disaster, University of Chicago Press, 1999.

U.S. Senate, Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, Preparing for a Catastrophe: The Hurricane Pam Exercise, S. Hrg. 109-403, 24 gennaio 2006 — https://www.govinfo.gov/content/pkg/CHRG-109shrg26749/html/CHRG-109shrg26749.htm

Dichiarazione del sen. J. Lieberman all’audizione del 24 gennaio 2006 — https://www.hsgac.senate.gov/?p=101505

U.S. House of Representatives, A Failure of Initiative, H. Rept. 109-377, 15 febbraio 2006.

Houston Chronicle, ricostruzione dell’evacuazione per l’uragano Rita — https://preview-prod.w.houstonchronicle.com/news/houston-texas/environment/article/hurricane-rita-evacuation-20822543.php

Firehouse/AP, Number of Deaths Related to Rita Difficult to Determine, 29 settembre 2005 — https://www.firehouse.com/home/news/10500454/number-of-deaths-related-to-rita-difficult-to-determine

CNN, Police: 24 dead after bus fleeing Rita catches fire, 23 settembre 2005 — https://edition.cnn.com/2005/US/09/23/bus.fire/index.html

Associated Press, Japan ignored own radiation forecasts, agosto 2011 — https://www.nbcnews.com/id/wbna44080259

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The Maui News, Emergency official defends call to not sound sirens in fire, agosto 2023 — https://www.mauinews.com/news/local-news/2023/08/emergency-official-defends-call-to-not-sound-sirens-in-fire/

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La Marea, La jueza de la dana: los daños no se podían evitar, las muertes sí, 19 febbraio 2025 — https://lamarea.com/2025/02/19/la-jueza-de-la-dana-los-danos-no-se-podian-evitar-las-muertes-si

El Debate, la mail delle 18:37 con la bozza di ES-Alert, 7 novembre 2025 — https://www.eldebate.com/espana/comunidad-valenciana/20251107/jueza-dana-incorpora-causa-correo-electronico-tecnico-borrador-alert-hora-media-antes-envio_353063.html

El Debate, Il caso della dana entra nella fase finale, 1 settembre 2026 — https://www.eldebate.com/espana/comunidad-valenciana/20260901/caso-dana-entra-recta-final-mazon-fuera-ecuacion-juicio-enesima-prorroga-hasta-nulidad_453111.html

LaPresse, sentenza della Cassazione su Rigopiano, 3 dicembre 2024 — https://www.lapresse.it/cronaca/2024/12/03/rigopiano-la-soddisfazione-dei-parenti-delle-vittime-dopo-la-sentenza-in-cassazione/

Quotidiano.net, motivazioni dell’appello bis su Rigopiano, 14 agosto 2026 — https://www.quotidiano.net/cronaca/rigopiano-motivazioni-appello-bis-cosa-succede-ora-f3hgql4b

Quotidiano.net, Rigopiano, la Procura fa ricorso in Cassazione, 19 ottobre 2026 — https://www.quotidiano.net/cronaca/rigopiano-procura-fa-ricorso-in-cassazione-qofhw222

Il Post, sul processo Rigopiano e le tesi delle difese sulla CLPV, 27 ottobre 2022 — https://www.ilpost.it/2022/10/27/processo-hotel-rigopiano-rinvii/

Il Post, L’inchiesta della procura di Bergamo e il piano pandemico, 11 dicembre 2020 — https://www.ilpost.it/2020/12/11/inchiesta-coronavirus-bergamo/

Open, archiviazione del Tribunale dei ministri di Brescia, 7 giugno 2023 — https://www.open.online/2023/06/07/covid-19-inchiesta-tribunale-ministri-brescia-archiviazione-conte-speranza/