Una caratteristica della pianificazione della protezione civile italiana è la sua indeterminatezza. Nella stragrande maggioranza dei paesi industrializzati, i piani di emergenza – al pari, qui da noi, ad esempio, di un Piano urbanistico o di un rilevante progetto edilizio – vengono redatti e firmati da una precisa persona che certifica la disponibilità espressa dai soggetti ai quali sono stati affidati precisi compiti (e la nomina di sostituti, qualora i primi siano imprendibilmente impossibilitati ad intervenire) e la pronta disponibilità delle risorse da impiegare durante l’emergenza. Inoltre, in numerosi stati, le istituzioni prima di trasformare il Piano di emergenza in norme che devono essere rispettate da tutti, ordinano un collaudo, pretendendo il parere di una struttura esterna di certificazione. Non così, in Italia dove i piani di emergenza vengono redatti da deresponsabilizzati comitati e commissioni che poi li “approvano” rimandando a cose ancora da fare o a future “intese” con enti destinate, spesso, a restare lettera morta.
Per di più, in Italia, per la redazione di piani di emergenza vulcanica (e anche per altre emergenze) non esiste ancora una precisa struttura burocratica (un “Ufficio Piano Vesuvio”, per capirci) ma solo indaffarati funzionari di varie amministrazioni – (Dipartimento Protezione civile, Prefettura, Regione Campania, Polizia, Comuni, Citta Metropolitana, Azienda Regionale Mobilità…) strutture universitarie e consulenti vari – che si occupano di Piano Vesuvio o Piano Campi flegrei tra una pratica e un’altra; commissioni che si riuniscono quando possono, studi scientifici, “aggiornamenti di Piano” annunciati sui media e scomparsi senza lasciar traccia, convegni, “esercitazioni”… e un rimpallo di responsabilità tra un ente e l’altro che, solitamente, finisce con lo scaricabarile sui sindaci.[1] Questa fragilità del sistema di pianificazione e di gestione dell’emergenza si impatta con la particolarità del rischio vulcanico[2], soprattutto quando esso riguarda aree particolarmente affollate, quali quella vesuviana e flegrea.
Una eruzione, infatti, a differenza, ad esempio, di un terremoto che manifesta tutta la sua gravità in pochi secondi non è un fenomeno improvviso ma è sempre preceduto (settimane, mesi prima) da fenomeni (bradisismi, terremoti, modifica nelle emissioni delle fumarole…) che solo dopo che l’eruzione si è manifestata all’esterno vengono riconosciuti come “premonitori”. In parole povere, un allarme vulcanico può evolversi in eruzione o può rientrare senza che si siano manifestati pericolosi eventi esterni quali emissioni di materiale piroclastico, collassi del suolo, gravi terremoti… Una variante di questa situazione è che l’eruzione possa manifestarsi per mesi, attraverso la continua emissione delle cosiddette “ceneri vulcaniche” non particolarmente pericolose ma che, se non prontamente rimosse (come succedeva durante le eruzioni del Vesuvio dal 1631 al 1944), accumulandosi sui tetti determinano il crollo del sottostante edificio e, quindi, la distruzione dell’intero patrimonio edilizio della zona.
Le suddette circostanze spiegano il perché, ancora oggi, l’area vesuviana, al pari dell’area flegrea, al di là di strampalati “piani di evacuazione” strombazzati periodicamente dai media e oggetto di surreali “esercitazioni”, siano prive di un Piano di emergenza degno di questo nome. A tal riguardo, la saga dei “piani di emergenza” per il Vesuvio e per l’area flegrea, cominciata negli anni 80 del secolo scorso, è illuminante.[3]
Che fare in caso di “emergenza vulcanica?
Ma torniamo ad occuparci delle particolarità di una emergenza vulcanica che come già detto, è sempre preannunciata da tutta una serie di fenomeni (terremoti, bradisismo, aumento delle fumarole, presenza in queste di particolari elementi…) che, comunque, possono rientrare, così come fu nell’emergenza 1982-83 a Pozzuoli, senza dar luogo ad una eruzione. Quali direttive dare in una situazione come questa? Di fronte ad una situazione di tale indeterminatezza, una direttiva, certamente comprensibile (ma, come si vedrà, sbagliata), è ordinare “a scopo precauzionale, l’evacuazione di tutta la popolazione dall’area”. Intanto, per quanto tempo? Una situazione di allarme vulcanico può protrarsi per anni e i danni economici e sociali di una evacuazione possono essere altissimi. Nel caso del bradisismo di Pozzuoli del 1982-83, ad esempio, se fosse stata applicata l’attuale metodologia che sovraintende ai piani di emergenza vulcanica, l’allontanamento obbligatorio di tutta popolazione flegrea sarebbe durata anni, con le conseguenze economiche e sociali che è facile immaginare.
In più, un “inutile” ordine di evacuazione rischia di ingenerare tra la popolazione sfiducia nelle strutture preposte alla sorveglianza vulcanica e alla protezione civile, soprattutto considerando che una crisi vulcanica attrae in zona innumerevoli vulcanologi, alcuni dei quali possono essere tentati di attirare su di sé l’attenzione dei mass media con dichiarazioni in plateale contrasto con quelle della struttura ufficialmente preposta alla sorveglianza. In alcuni casi, questa sfiducia può determinare una situazione che nel Disaster Management viene etichettata come WWS (Wolf Warning Syndrome) o “Al lupo…, al lupo”[4]: di fronte a ripetuti falsi allarmi, il generale sarcasmo e la perdita di credibilità delle strutture preposte all’emergenza genera nella popolazione un senso di irresponsabile sicurezza che può essere foriera di gravi conseguenze, soprattutto durante una operazione che caratterizza molte emergenze vulcaniche: la rimozione del fallout piroclastico.
Come già detto, molte eruzioni vulcaniche lanciano nell’atmosfera grandi quantità di fallout piroclastico (la cosiddetta “pioggia di ceneri vulcaniche”) che, a seconda dell’intensità dei venti, ricadono in un’area più o meno vasta; le conseguenze di questa pioggia, se non si interviene in tempo, possono essere disastrose in quanto il fallout piroclastico può appiccare incendi e accumularsi sui tetti delle abitazioni provocandone il crollo. Non a caso, l’atteggiamento di molte popolazioni abitanti le aree vulcaniche, ad esempio, di quella del Vesuvio, (dal 1631 al 1944 il Vesuvio è rimasto sempre in attività eruttiva esterna) è stato quello di RESTARE IN ZONA, per proteggere le proprie abitazioni spalando la cenere che il vulcano accumula sui tetti. Ovviamente, questo insostituibile impegno delle popolazioni (bellamente ignorato dai piani di emergenza per l’area flegrea e vesuviana) non è privo di rischi in quanto l’eruzione può evolversi, anche in breve tempo, in fenomeni immediatamente pericolosi per le persone, quali ad esempio, nubi ardenti (surge) o rovinose valanghe (lahar).
Per tale motivo, all’estero, molti piani per emergenza vulcanica garantiscono un’immediata evacuazione delle persone che decidono di restare sul posto durante l’eruzione; contestualmente questi piani sono articolati in modo da garantire che a restare in zona sia soltanto una fascia di popolazione perfettamente “abile”; in grado, cioè, di allontanarsi con celerità. Anche per questo, questi piani prevedono un allontanamento progressivo di fasce di popolazione a vulnerabilità decrescente. Proclamata l’allerta vulcanica, cioè, si allontanano dapprima le persone gravemente inabili (handicappati gravi, detenuti) poi, se è il caso, si chiudono alcuni reparti ospedalieri che ospitano malati difficilmente trasportabili e si svuotano gli ospizi; se la situazione peggiora ulteriormente si chiudono tutte le strutture ospedaliere; poi si allontanano i bambini con le madri, si chiudono le scuole e, infine, se è il caso, si ordina l’evacuazione della popolazione rimasta sul posto. Apparentemente, l’attuale allontanamento di alcune fasce di popolazione (ad esempio, quelle residenti in edifici ritenuti “inagibili” dopo sopralluoghi “a vista”) si direbbe ricalchi questa impostazione ma, a ben vedere, non è così. E l’attuale, ennesimo “aggiornamento” del Piano di emergenza che, abbandonando la precedente identificazione tramite quattro livelli (identificati con precisi colori) in un incomprensibile e deresponsabilizzante miscuglio di colori si direbbe peggiori la situazione[5]
Ma l’aspetto più criticabile della pianificazione dell’emergenza vulcanica in Campania è il suo garantire un allontanamento di tutta la popolazione dell’area flegrea o vesuviana in pochissime ore. Questo finisce per istituzionalizzare la percezione che una eruzione sia un evento improvviso e immediatamente distruttivo dal quale salvarsi con una immediata fuga. Nasce da qui il panico; ad esempio quello scatenatosi nell’area flegrea il 12 marzo 2025 che solo casualmente non ha provocato vittime.
Che fare?
Sarebbe opportuno, quindi, una nuova e concreta pianificazione dell’emergenza nell’area vesuviana e flegrea. Non abbiamo qui la pretesa di dettagliarla qui anche perché riteniamo che un piano di emergenza debba scaturire dal confronto con le comunità locali – in primo luogo le amministrazioni comunali – che, finora, sono state trattate come pezze da piedi subendo annunci e iniziative che non erano state minimamente concordati con esse. Alcuni punti, comunque, di una nuova pianificazione dell’emergenza vulcanica nell’area flegrea possono essere delineati.
Intanto, invece delle miriadi di commissioni, comitati, sottocomitati, strutture universitarie, orde di consulenti… che si sono arrabattati in questi decenni – l’istituzione di una precisa struttura tecnica capace di realizzare in tempi certi un piano di emergenza degno di questo nome (che contempli, cioè, anche l’evacuazione ma soprattutto la convivenza con il bradisismo) e un piano per il diradamento antropico ed edilizio dell’area flegrea, sulla scia di quello che fu tentato con il Progetto Vesuvìa [6].
Una campagna educativa che sostituisca all’attuale diffuso catastrofismo la percezione di cosa sia davvero una eruzione; ad esempio illustrando il comportamento delle popolazioni durante l’eruzione di Monte Nuovo del 1538 o delle popolazioni vesuviane durante le eruzioni nel periodo 1631-1944. Dando vita a iniziative che possano permettere alle popolazioni di convivere con sciami sismici. A tal riguardo la pubblicistica è vasta[7] ed è già servita a strutturare valide iniziative in molte aree vulcaniche del nostro pianeta; un punto di rilievo di queste iniziative: il far percepire alle popolazioni il terremoto, non già come l’annuncio di una imminente e immediatamente distruttiva eruzione ma come gigantesco stress test degli edifici che, conservando lo stato elastico, possono così sostenere altre accelerazioni indotte da altri terremoti.
Francesco Santoianni, 16 giugno 2026
[1] Un tentativo per affrontare questa situazione era stato tentato dal disegno di legge Programma straordinario di interventi per la mitigazione del rischio vulcanico e urgenti misure per la pianificazione di Protezione civile nell’area flegrea e vesuviana (alla stesura del quale aveva collaborato anche chi scrive) che, tra l’altro, prevedeva – oltre ad un Programma straordinario di interventi per la mitigazione del rischio vulcanico nell’area vesuviana e flegrea, sul quale ci si soffermerà parlando del Progetto Vesuvìa varato qualche anno fa – un Ufficio speciale per il Piano Vesuvio e Piano Campi Flegrei, delegato alla sua redazione e al suo periodico aggiornamento.
[2] A tal riguardo si vedano i seguenti testi: UNDRO: Disaster Prevention and Mitigation. A Compendium of Current Knowledge. Volcanological Aspects, United Nations Press, 1989; R.J. Blong: Volcanic Hazards: a Sourcebook on the Effects of The Eruption, Academic Press, Sidney, 1984
[3] – 1984, marzo La prefettura di Napoli dà alle stampe l’opuscolo “Pianificazione dell’emergenza nell’area vesuviana in caso di allarme vulcanico”. Tra le tante bizzarrie del documento (vedi dopo) una si conquista le pagine dei giornali: i sinistrati dei comuni colpiti dall’eruzione del Vesuvio sarebbero stati alloggiati “negli alberghi dislocati possibilmente nei comuni dell’area vesuviana meno colpiti dall’evento eruttivo”. L’opuscolo non sarà mai distribuito alla popolazione.
– 1986, 15 febbraio. Il Prefetto di Napoli, in una affollata conferenza stampa, sollecita il Dipartimento della Protezione Civile a redigere un piano di emergenza vulcanica.
– 1988, 27 aprile. Viene istituita la “Commissione tecnico-scientifica a base interdisciplinare per lo studio dei problemi relativi alla individuazione dei rischi che comportano misure di protezione civile per i vari settori di rischio – settore rischio vulcanico”
– 1988, 30 giugno. Viene istituita la “Commissione incaricata di stabilire le linee guida per la valutazione del rischio connesso ad eruzione nell’area vesuviana”.
– 1990, maggio: Il Gruppo Nazionale per la Vulcanologia (GNV) consegna al Dipartimento della Protezione Civile il ponderoso studio “Scenario eruttivo del Vesuvio”, sollecitandolo a programmare la stesura di un Piano di emergenza.
– 1992, novembre. Secondo articoli di stampa, la “Commissione incaricata di stabilire le linee guida per la valutazione del rischio connesso ad eruzione nell’area vesuviana” avrebbe consegnato al Dipartimento della Protezione civile una relazione conclusiva che verrebbe tenuta segreta, nonostante le numerose richieste di visione da parte di amministrazioni comunali dell’area vesuviana.
– 1993, giugno. Sulla scorta dei lavori della precedente Commissione il Sottosegretario alla Protezione Civile, Vito Riggio, istituisce la ciclopica (64 membri) “Commissione incaricata di provvedere all’elaborazione di un Piano di emergenza dell’area vesuviana”. La commissione partorisce quattro sottocommissioni che, a loro volta, producono innumerevoli Gruppi di Lavoro.
– 1995, 25 settembre. Franco Barberi, viceministro alla Protezione Civile presenta il rapporto finale della Commissione: consiste nel documento “Pianificazione nazionale di emergenza dell’area vesuviana”, 31 Allegati e 22 Documenti Funzione.
– 1995, ottobre. Undici sindaci dell’area vesuviana protestano contro il documento della Commissione e l’esautoramento delle comunità locali nella redazione di questo, costituendosi in Coordinamento dei Comuni vesuviani
– 1996, 1° febbraio. Con Decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 247 la Commissione del 1993 viene perpetuata trasformandola nella “Commissione incaricata di provvedere all’aggiornamento dei piani di emergenza dell’area vesuviana e flegrea connessi a situazioni di emergenza derivanti dal rischio vulcanico”. Questa nuova Commissione, dopo aver germogliato, come la precedente, una serie di sottocommissioni produce tre documenti (“Progetto per la pianificazione dei flussi di allontanamento dei 18 comuni dell’area vesuviana in situazione di emergenza. Parte 1: studio ed elaborazione viabilità intercomunale”; “Aggiunte e varianti alle parti A3, B e C2 della pianificazione nazionale dell’emergenza dell’area vesuviana 2001”; “Elementi di base per la pianificazione nazionale d’emergenza dell’area flegrea”).
– 2001, 20 marzo. Viene presentato alla Prefettura di Napoli il documento “Elementi di base per la pianificazione nazionale di emergenza dell’area flegrea”.
– 2001, agosto. Viene istituita una terza Commissione, che produce altri 5 Gruppi di Lavoro (Pianificazione dell’Emergenza; Attivazione della Struttura per funzioni di supporto; Potenziamento del Sistema Informativo Territoriale; Pianificazione Territoriale; Definizione della Pericolosità Vulcanica, Sorveglianza e Vulnerabilità; Educazione ed Informazione).
– 2002, 25 giugno. Con Decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 1828 viene ricostituita una nuova “Commissione incaricata di provvedere all’aggiornamento dei piani di emergenza dell’area vesuviana e flegrea connessi a situazioni di emergenza derivanti dal rischio vulcanico” Secondo articoli giornalistici (mai pubblicamente smentiti), questa Commissione si è riunita due volte in sette anni.
– 2005, 8 settembre. Dichiarazione di Guido Bertolaso, Capo del Dipartimento della Protezione Civile “Per la fine dell’anno sarà pronto il nuovo Piano Vesuvio”
– 2007, 23 aprile. Guido Bertolaso, annuncia una “nuova strategia” che sovrintenderà al prossimo Piano di emergenza.
-2009, febbraio. Viene costituito il “Gruppo di lavoro incaricato della definizione dello scenario di riferimento vulcanico per l’area flegrea”
-2010, 31 marzo. La “Commissione nazionale incaricata di provvedere all’aggiornamento dei piani di emergenza dell’area vesuviana e flegrea per il rischio vulcanico” consegna il documento “Scenari Eruttivi e Livelli di Allerta per il Vesuvio”
– 2011, 18 febbraio. Il Capo del Dipartimento della Protezione civile, Franco Gabrielli annuncia la creazione di una commissione mista Dipartimento – Regione Campania che dovrebbe varare “al più presto” il “Piano di emergenza per l’area vesuviana e flegrea”.
– 2011, 14 settembre. Dieci cittadini presentano, alla Procura della Repubblica di Torre Annunziata, una denuncia per l’assenza di un Piano di emergenza per l’area vesuviana.
– 2013, 11 gennaio. A margine di una ennesima riunione per presentare un ennesimo studio scientifico sul “rischio Vesuvio”, Franco Gabrielli, Capo del Dipartimento della Protezione Civile, dalle colonne de Il Mattino, così risponde a chi gli chiede perché ancora non c’è un Piano nazionale: «Il piano nazionale non è altro che la risultanza dei piani di settore che ciascuna istituzione deve fare. È inutile stare nell’attesa messianica di un piano nazionale da parte del governo centrale.»
– 2013, 3 giugno. Dichiarazione di Gabrielli a Il Mattino “Presto il nuovo piano per i Campi Flegrei”
– 2013, 26 ottobre. Dichiarazione di Gabrielli a Repubblica “E’ problematico per noi avere una seria pianificazione sul versante del Vesuvio che è un vulcano attivo, purtroppo su quei territori penso a quelli dei Campi Flegrei riscontriamo una consapevolezza che non è all’altezza della situazione”.
– 2013, 30 ottobre. Dodici cittadini presentano alla Corte europea per i Diritti dell’Uomo una denuncia contro lo Stato italiano per la mancanza di un efficiente Piano di emergenza per l’area flegrea e vesuviana.
– 2014, 6 febbraio. Finalmente è convocata la Conferenza unificata Stato-Regioni dedicata al rischio Vesuvio dalla quale scaturisce dapprima la “Intesa sullo schema di Direttiva recante Disposizioni per l’aggiornamento della pianificazione di emergenza per il rischio vulcanico del Vesuvio” e poi la Direttiva del presidente del Consiglio dei ministri 16 novembre 2015 “Disposizioni per l’aggiornamento della pianificazione di emergenza per il rischio vulcanico del Vesuvio per le aree soggette a ricaduta di materiale piroclastico – Zona gialla.”
– 2016, 12 ottobre. Il Presidente della Giunta regionale della Campania Vincenzo De Luca annuncia che Il Piano di emergenza per l’area vesuviana sarà pronto al più presto.
–2017, 30 ottobre. Incontro del Dipartimento della Protezione civile con i sindaci dell’area vesuviana: “Siamo al lavoro conclusivo per la messa a punto del piano di evacuazione…”
–2018, 18 aprile. Revocata – dopo le proteste di associazioni animaliste – la disposizione, inserita nella bozza di Piano, che prevedeva la soppressione degli animali da compagnia in caso di evacuazione dell’area vesuviana.
……
–Nel maggio 2026 il ministro per la Protezione civile, lavandosi le mani, dichiara che, per i Campi Flegrei, la scelta della delocalizzazione delle popolazioni spetta alle autorità locali.
[4] Sul “To cry wolf” warning e i problemi che può provocare in caso di emergenza si legga l’articolo “The cry wolf effect in evacuation: A game-theoretic approach”
[5] Uno degli aspetti più irritanti della cosiddetta pianificazione dell’emergenza vulcanica per l’area vesuviana e flegrea sono gli exploit che annunciano clamorose “novità” le quali, dopo aver occupato qualche spazio sui media, dando l’impressione che “si sta facendo, finalmente, qualcosa”, vengono sistematicamente sostituite con altre effimere “novità”. Citiamone qualcuna a caso: il periodico cambio nel numero di regioni destinate ad ospitare gli evacuati, la realizzazione di banchine per fare, incomprensibilmente, scappare più velocemente le persone, politici che si improvvisano esperti in piani di emergenza, progetti di nuove strade di evacuazione, strampalate “esercitazioni” (che, comprensibilmente, vengono disertate dalla popolazione) e, appunto, il cambio di colore nei livelli di allerta.
[6] Nato nel 2002, il “Progetto Vesuvìa portato avanti dalla Regione Campania nell’ambito di un FERS-POR è stato il primo (e per ora unico) tentativo di mitigare il rischio vulcanico, diradando la presenza antropica e abitativa, (garantendo nel frattempo una nuova fase di sviluppo sostenibile del territorio) nell’area vesuviana. Per il Progetto Vesuvìa furono stanziati complessivamente 724 milioni di euro (ripartito in 583 milioni a bilancio ordinario e 141 milioni da fondi europei). Si veda a tal riguardo l’articolo: Progetto Vesuvìa: una occasione persa per mitigare il rischio vulcanico
[7] Si vedano, ad esempio i seguenti testi: AA. VV. “Disaster Response Strategies” Fema, 2012; MASYS A. “Disaster management: Enabling Resilience” Springer, 2016; MCGOVERN A., “Exercises and drills: current trends in Disaster management” in «Disaster Prevention and Management» February 2020; SHRESTHA S. e altri “Disaster Resilience and Sustainability”, Elsevier, 2021
Come vengono redatti i piani di emergenza vulcanica in Italia, a differenza di altri paesi industrializzati?
In molti paesi i piani di emergenza sono firmati da una persona precisa che ne certifica la responsabilità, spesso con un collaudo esterno indipendente prima di diventare norma. In Italia, invece, vengono redatti da comitati e commissioni deresponsabilizzati, che rimandano spesso a intese future mai realizzate.
Da quando dura la “saga” dei piani di emergenza per il Vesuvio e i Campi Flegrei?
Dagli anni ’80 del secolo scorso: la cronologia riportata parte dal 1984, con un opuscolo della Prefettura di Napoli mai distribuito alla popolazione, e arriva fino al 2026, attraverso decine di commissioni, sottocommissioni e annunci di “prossimi piani” mai completati.
Cos’è la Wolf Warning Syndrome (WWS) citata a proposito della gestione del bradisismo?
È un fenomeno da Disaster Management per cui, dopo ripetuti falsi allarmi, la popolazione sviluppa sarcasmo e sfiducia verso le strutture di sorveglianza, generando un pericoloso senso di sicurezza irresponsabile — un rischio particolare durante la rimozione della cenere vulcanica dai tetti.
Come si comportava storicamente la popolazione vesuviana durante le eruzioni del passato?
Restava sul posto per rimuovere la cenere vulcanica dai tetti, proteggendo così le proprie abitazioni dal crollo — una pratica che permise ai centri urbani dell’area di sopravvivere durante i secoli di attività eruttiva del Vesuvio, dal 1631 al 1944.
Cosa propone l’articolo come alternativa concreta all’attuale pianificazione?
L’istituzione di una struttura tecnica dedicata (sul modello dell’Ufficio Piano Vesuvio mai realizzato), un piano per la convivenza col bradisismo e per il diradamento antropico dell’area, sulla scia del Progetto Vesuvìa, oltre a una campagna educativa che spieghi cosa sia davvero un’eruzione vulcanica.
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