Dal soccorso all'autoprotezione

In Italia il termine "Protezione Civile" si è troppo spesso identificato con il mero soccorso prestato da colonne composte da personale equipaggiato, inquadrato e addestrato che (in un tempo più o meno breve) devono raggiungere l'area del disastro per prestare i primi aiuti ai sinistrati. Purtroppo questa limitazione del termine è stata istituzionalizzata dai piani di protezione civile proposti dalle strutture statali alle comunità locali che, essendo redatti da professionisti del soccorso (sostanzialmente militari e Vigili del Fuoco) vedono nella comunità colpita un mero strumento passivo nelle mani dei soccorritori che può, al più, accelerare i tempi di intervento dei soccorritori attrezzando quelle che in linguaggio militare sono definite "teste di ponte"; da questo punto di vista anche il “Metodo Augustus” istituzionalizzato dal Dipartimento alla Protezione Civile non sembra rappresentare un inversione di tendenza.

In realtà molti disastri (in primo luogo i terremoti) devono essere affrontati nello spazio di poche ore: un tempo drammaticamente limitato che deve, perciò, vedere l'impegno in prima persona della stessa comunità colpita. In tal senso è di fondamentale importanza che le comunità locali siano già da ora organizzate per affrontare un disastro strutturandosi non già intorno ad un piano di soccorso ma, bensì, intorno ad un Piano di emergenza basato sul concetto di autoprotezione.

I piani di emergenza

Un piano di emergenza può definirsi come una serie di procedure da affidare ad identificabili persone, per affrontare un disastro o un allarme. Convenzionalmente, i piani di emergenza si suddividono in piani di soccorso (Relief Plan, attivati da personale residente all'esterno dell'area minacciata o colpita dal disastro) e piani di autoprotezione (Self Safety Plan, attivati da personale residente all'interno dell'area). Esistono numerose metodologie per la redazione di quest'ultimo tipo di piani, che possono avere diversi livelli di complessità, di estensione territoriale e di livello di manovra (intesa come concatenamento di operazioni svolte da differenti soggetti). Si va dai sofisticatissimi piani, costati milioni di dollari quali, ad esempio, l'Annex E dello Stato della Pennsylvania o l'Earthquake General Plan dello Stato della California ai quattro foglietti sciattamente redatti che costituiscono, quasi sempre, i cosiddetti "piani di protezione civile" italiani. Tutti i piani di emergenza degni di questo nome scaturiscono, comunque, dalla interpolazione di tre griglie di analisi: la vulnerabilità territoriale, la vulnerabilità sistemica e la disamina delle risorse disponibili.

Un piano di emergenza nasce sostanzialmente da uno studio sulla vulnerabilità del territorio, sulla possibilità che questo sia investito da un evento disastroso e sull'analisi del rischio massimo ipotizzabile. Questa analisi può essere quantizzata effettuando una lettura degli eventi calamitosi che si sono verificati in passato nel territorio in esame (e che possono, quindi, riproporsi) e/o evidenziando se nell'area sono presenti strutture (ad esempio dighe, stabilimenti industriali, linee ferroviarie o stradali percorse da convogli pericolosi...) che hanno provocato disastri in altre realtà. Effettuata questa prima fase si passa alla redazione e, soprattutto, alla quantificazione degli scenari di disastro.

La definizione di uno scenario varia da disastro a disastro e può essere definita da una lettura deterministica o stocastica dell'evento ipotizzato. L'analisi deterministica segue percorsi dettati da considerazioni oggettive quali, ad esempio, quelle sostenute da S.T. Algermissen, M.J. Bowden e H. Cochrane sulla dinamica dell'emergenza del prossimo disastroso terremoto che colpirà la California e che potrebbe avere una magnitudo 8.3, e caratteristiche simili al Big Quake del 1906. Questo scenario dà, ad esempio, una probabilità di accadimento del 33% al crollo del 35% degli edifici alti da 5 a 10 piani costruiti prima del 1911 e a quelli costruiti sui terreni argillosi nell'area del porto. A seconda dell'ora e del giorno del sisma ci sarebbero nella Bay Area tra 1.000 e 9.000 morti immediati e 7.00040.000 feriti gravi; la dinamica e il controllo di eventuali incendi (probabilità di accadimento del 27%) produrrebbe da 200 a 70.000 senza tetto... Come già detto, questo scenario é stato realizzato utilizzando parametri oggettivi quali l'accelerazione impressa dal sisma, le caratteristiche geologiche dei terreni di fondazione, la vulnerabilità degli edifici e degli impianti, la concentrazione delle persone nel corso dei giorni e delle ore, la direzione e la velocità del vento... Questo scenario deve essere, comunque, integrato con la definizione delle dinamiche che si innescherebbero nella popolazione e nelle strutture preposte all'emergenza. E' evidente che per la definizione di questo tipo di scenario non é più possibile affidarsi a discipline deterministiche come la sismologia, la geologia, l'ingegneria civile... ma bisogna addentrarsi in campi difficilmente quantizzabili come la sociologia, la psicologia, la Ricerca Operativa.

Esistono sostanzialmente due metodi per analizzare le relazioni che vanno a configurarsi nell'area del disastro; il primo si basa su un metodo euristico che delinea, cioè, le tendenze di fondo senza avere la pretesa di definire parametri quantizzabili; il secondo si basa, invece, su un metodo deterministico e su complicati algoritmi che pretendono di individuare più o meno esattamente i parametri di comportamento degli individui. Tra i vari strumenti del primo campo di analisi, un posto di rilievo spetta, certamente, al metodo detto la "Tecnica di Delfi" adattata per i disastri da H. Linstone consiste, sostanzialmente, nel selezionare un gruppo di esperti in varie discipline che sono di volta in volta consultati separatamente sulla credibilità degli scenari ad essi prospettati e sulle eventuali modifiche da apportare al piano ad essi sottoposto. E' evidente che il limite di questo metodo é rappresentato dal "buon senso" del redattore degli scenari che potrà tenere in conto o meno i suggerimenti forniti dagli esperti. Come conseguenza di ciò il prodotto finale che scaturirà dall'utilizzo della "Tecnica di Delfi" non sarà molto diverso o molto migliore di quello realizzato da un singolo analista territoriale dotato di una buona immaginazione e di una buona cultura.

Il secondo metodo, invece, tende forse un po' troppo semplicisticamente a considerare il territorio e la popolazione come un sistema omogeneo che può essere sintetizzato da un algoritmo e quindi da un programma per computer. Il principale problema da risolvere in questo caso é certamente quello di dare valori numerici a situazioni abbastanza impalpabili come il "comportamento della folla" o il "panico"; si ricorre allora a complicate e costose indagini sociologiche per conoscere quale sarà il comportamento del "sistema antropico" durante il disastro. Per raggiungere questo scopo esistono due strade: la prima é la disseminazione di questionari rivolti alla popolazione per capire come si é comportata in una determinata emergenza e/o come, verosimilmente si comporterebbe in una futura; la seconda consiste nel confrontare disastri simili per comprendere e quantizzare le regole che soprintenderebbero al comportamento del "sistema antropico".

Ma al di là della pretesa di tradurre in algoritmi (magari utilizzando, così come é stato fatto di recente, la sempre più evanescente Teoria delle Catastrofi) situazioni così complesse come l'emergenza in un area urbana, la disseminazione di questionari e l'utilizzo di sofisticate tecniche di Ricerca Operativa risulta, comunque, indispensabile in un altra fase del piano e cioè per censire e utilizzare le forze da impegnare nell'emergenza. Sono state elaborate a tal proposito particolari schede che analizzano e danno un valore numerico a svariati parametri quali la composizione del nucleo familiare del personale intervistato, la distanza della sua abitazione dal luogo di lavoro, se questa risiede in un edificio antisismico o in un'area a rischio... e che possono essere inseriti in appositi programmi per computer. Da questo scaturisce l'ossatura del piano di emergenza che vede l'immediata attivazione, ad esempio dopo un forte sisma, del personale composto prevalentemente dai dipendenti degli enti locali.

L'affidabilità dei piani di emergenza

Ma l'attivazione di questo personale in una situazione di emergenza non può non creare numerosi problemi. Un piano di autoprotezione per terremoto, ad esempio, dovrebbe vedere, subito dopo il primo impatto del sisma, ogni dipendente al posto e al compito che gli é stato affidato dal piano: il vigile urbano a presidiare quel determinato incrocio, il netturbino a spalare le macerie in quella zona, l'assistente sociale ad aiutare la popolazione in quell'area di soccorso, il medico dell'USL in quel centro di medicazione... e così via. E' evidente, comunque, che solo una parte di questo personale, se pur responsabilizzato, addestrato ed equipaggiato, si impegnerà effettivamente durante l'emergenza e questo perché il disastro può verificarsi improvvisamente trovando, ad esempio, il dipendente lontano dal posto assegnatogli dal piano o in ferie o ammalato; oppure il dipendente può essere talmente preoccupato della sorte dei familiari da non essere disponibile a impegnarsi concretamente nell'emergenza. Per rispondere a questi problemi i piani per emergenze civili vengono sempre sovradimensionati: affidano, cioè, lo stesso compito a più persone, nella speranza che almeno qualcuno lo attui, e stabiliscono turni di reperibilità per il personale preposto alla direzione dell'emergenza. Ma queste sono soluzioni facili mentre problemi enormemente complessi sorgono nella redazione dei piani di emergenza. Basti pensare alla esigenza di sovrapporre la griglia della vulnerabilità territoriale a quella della vulnerabilità sistemica e di definire, spesso dettagliatamente, i compiti e la catena di comando per i dipendenti degli enti locali che, in un area metropolitana, possono assommare a decine di migliaia di persone. Va da sé che problemi così particolari possono essere risolti, o almeno affrontati, soltanto con l'utilizzo delle Tecniche Reticolari di Programmazione e di software particolarmente sofisticato.

Un grosso contributo alla redazione dei piani di emergenza é venuto dalla Ricerca Operativa (che potrebbe essere definita come la disciplina che studia le conseguenze delle decisioni) e che ottimizza la "corsa contro il tempo" che caratterizza le gestione di ogni emergenza. esempio abbastanza semplice, seppur drammatico di Ricerca Operativa applicata al campo dell'emergenza ci é dato dal cosiddetto triage (dal francese "scelta"), tecnica nata per ottimizzare le operazioni della Sanità Militare. Il problema é questo. Dal fronte arrivano all'ospedale militare tre categorie di traumatizzati: la prima (poco numerosa) é costituita da soldati gravemente feriti, ognuno dei quali necessita di urgentissime e intense cure da parte di una numerosa équipe medica; la seconda (numerosa) é costituita da feriti non gravi, ognuno dei quali necessita di urgenti cure mediche da parte di una poco numerosa équipe medica; la terza categoria (molto numerosa) é costituita da feriti non gravi, ognuno dei quali necessita di cure non urgenti da parte di una piccola équipe medica. Su quale dei tre gruppi bisognerà concentrare l'impegno del personale sanitario per salvare il maggior numero di traumatizzati? Il problema é indubbiamente complesso in quanto bisogna considerare e quantizzare numerosi fattori quali la percentuale di sopravvivenza di ogni ferito lasciato senza cure sanitarie, il tempo necessario per curare ogni ferito a seconda del gruppo scelto, il tempo di resistenza dell'équipe sanitaria... A queste valutazioni già difficilmente quantizzabili bisogna aggiungere altre di ordine sociale e psicologico come la disponibilità di un medico ad impegnarsi per molto tempo su un ferito grave mentre altri gemono, e forse muoiono, abbandonati a sé stessi; l'effetto di questa situazione sul "morale" e quindi sulla stessa volontà di sopravvivenza dei feriti, l'esigenza di curare per primi gli ufficiali rispetto ai sottoufficiali e ai soldati... Come di vede si tratta di problemi che pongono gravi considerazioni etiche e morali ma che, come numerosi scenari di disastro e piani di emergenza, sono stati, comunque, analizzati, logicizzati in algoritmi e, infine, trasformati in programmi per computer.

I piani di emergenza in Italia

Come già detto, in Italia, purtroppo, buona parte dei piani di emergenza, così come sono richiesti ai comuni dalla maggior parte delle prefetture, si riducono ad uno sciatto elenco di beni e risorse (in buona parte del tutto inutili in situazioni di emergenza) che potrebbero essere censiti molto più accuratamente a livello centrale, ad esempio, attingendo alle banche dati delle camere di commercio.

Tra l'altro, nonostante la conclamata pretesa di volere informatizzare tutte le risorse disponibili sul territorio in un unica banca dati costituente l'ormai famoso "Progetto Mercurio" ci si ostina, tanto per dirne una a far censire dagli uffici comunali di protezione civile gli automezzi e le attrezzature presenti sul territorio attraverso schemi clamorosamente diversi da quelli richiesti alle associazioni di volontariato, così come previsto dal Decreto del ministro per il coordinamento della protezione civile del 12 giugno 1990 n. 2/053/158/Vol.

Da questo punto di vista non resta che sperare che la legge 22592, istituente il servizio nazionale di protezione civile, permettendo, all'articolo 6, comma 3, alle strutture centrali di protezione civile di accedere a banche dati di enti o di privati possa sgravare gli uffici comunali di protezione civile dell'ingrato compito di contattare, finora senza alcuna autorità giuridica, ditte e aziende il cui nominativo era stato, in molti casi, ricavato dalle pagine gialle.

Ma la redazione di una valida banca dati alla quale attingere in caso di emergenza é solo un aspetto del piano di protezione civile che deve essere consistere in una serie di disposizioni affidate a identificate persone e che diventano operative al momento del verificarsi dell'emergenza. Al di là di ciò, la reale efficacia di un piano di protezione civile può essere testata rispondendo alle domande che tre autorevoli studiosi della pianificazione dell'emergenza Luis Theodore, Joseph P. Reynolds e Francis B. Taylor pongono a tale proposito:

¨ Il piano copre tutte le emergenze che si possono realisticamente verificare o solo quelle che, per motivi di opportunità, sono state considerate "possibili" dai redattori del piano?

¨ Il Piano é stato mai "rodato" da una esercitazione "seria" e cioè improvvisa o il tutto si é risolto in uno "show" realizzato ad uso dei mass-media?

¨ Il Piano é conosciuto dalla popolazione, da tutti i funzionari che saranno coinvolti, dai mass- media... o serve solo a riempire il fondo di qualche cassetto?

¨ E' previsto nel piano un responsabile ufficiale dell'informazione oppure, durante l'emergenza, ogni funzionario si sentirà autorizzato a dire la sua?

¨ Il Piano si basa su strutture e mezzi che già esistono o si basa su strutture e mezzi che "si prevede che", "saranno", "dovranno"?

¨ Il Piano indica chiaramente chi comanda (e su chi) durante la gestione dell'emergenza o rimanda ad ineffabili "coordinamenti"?

¨ Il piano prevede una catena di comando in caso di indisponibilità del primo dirigente?

¨ Esiste qualche autorità pubblica che ha ritenuto valido il piano di emergenza e che quindi pagherà di persona qualora il piano da egli approvato si rivelasse inefficace?

¨ Il piano é stato accettato (e quindi controfirmato) dai responsabili degli enti che dovranno intervenire durante l'emergenza oppure essi si riterranno "svincolati: da ogni impegno durante una vera emergenza?

¨ Da quanto tempo il piano é stato aggiornato?

Al di là di quanto stabilito da ricorrenti direttive, indirizzate ai comuni, ed emanate dalle prefetture italiane (che si rifanno o a disposizioni impartite dal Dipartimento nazionale alla protezione civile o a quelle impartite dalla Direzione generale della protezione civile e dei servizi antincendio) non esistono norme precise che regolino la redazione dei piani di protezione civile.

Interessiamoci quindi di quelle redatte dalla difesa civile statunitense per la redazione di un piano di emergenza per una comunità locale che crediamo possano essere considerate valide anche per l'Italia. Secondo queste direttive un piano di protezione civile per una comunità locale dovrebbe articolarsi in:

¨ Piano generale: da distribuire a tutti i dipendenti dell'amministrazione locale e a tutti i volontari che saranno impegnati nell'affrontamento della futura emergenza. Alla distribuzione del piano generale dovrà far seguito una ricevuta firmata dal dipendente o dal volontario che attesti che questi sono a conoscenza delle direttive del piano.

¨ Piano di settore: da distribuire a tutti i dipendenti dell'amministrazione locale e a tutti i volontari che saranno impegnati nell'affrontamento della futura emergenza. Il piano di settore riporterà dettagliatamente tutte le risorse impiegabili in caso di emergenza nel territorio ed utilizzabili da quel settore (recapiti delle persone e delle ditte da coinvolgere nell'emergenza, localizzazione di determinate strutture nel territorio...) e sarà tenuto a disposizione della direzione dell'emergenza.

¨ Organigramma: riportante i nominativi e le funzioni che svolgeranno nell'emergenza i dipendenti e i volontari. L'organigramma sarà distribuito a tutti i dipendenti dell'amministrazione locale e a tutti i volontari che saranno impegnati nell'affrontamento della futura emergenza. Alla distribuzione dell'organigramma dovrà far seguito una ricevuta firmata dal dipendente o dal volontario che attesti che questi sono a conoscenza delle direttive lì riportate.

¨ Istruzioni personalizzate: da distribuire ad ogni dipendente dell'amministrazione locale e ad ogni volontario che sarà impegnato nell'affrontamento della futura emergenza. Le istruzioni personalizzate dovranno specificare tutte le direttive che il dipendente o il volontario dovrà porre in essere al momento dell'emergenza (ad esempio: luogo di raccolta, zona affidatagli, compito in quella zona, dirigente al quale far capo...). Alla distribuzione delle istruzioni personalizzate dovrà far seguito una ricevuta firmata dal dipendente o dal volontario che attesti che questi sono a conoscenza delle direttive lì contenute.

Le esercitazioni di protezione civile

Le esercitazioni di protezione civile sono un momento importantissimo non solo per "rodare" la struttura che sarà preposta all'affrontamento dell'emergenza ma per diffondere tra la popolazione le direttive che essa dovrà tenere in una reale situazione di pericolo. Purtroppo, in molti casi queste esercitazioni, forse per esigenze "scenografiche" hanno finito per rappresentare una situazione ancora più grave di quella che poteva effettivamente verificarsi.

Un esempio, a tale proposito é data dalle numerose esercitazioni di protezione civile per terremoto che coinvolgono le scuole e che spesso si traducono in una mera evacuazione dell'edificio scolastico, finendo per ingenerare, tra il corpo docente e gli studenti, la convinzione che il terremoto determinerà il crollo dell'edificio, situazione questa assolutamente non verosimile per la stragrande maggioranza delle scuole italiane. Se questa convinzione, istituzionalizzata dall'esercitazione, si radica il comportamento dei ragazzi durante una vera emergenza sismica sarà ben diverso da quello calmo e ordinato dell'esercitazione, con le conseguenze che é facile immaginare.

Facendo nostre le parole dei già citati Theodore, Reynolds e Taylor, possiamo affermare che "una esercitazione va bene quando va male" e cioè quando serve per evidenziare i problemi che si creerebbero durante una reale emergenza e gli inevitabili difetti e incongruenze del piano di protezione civile. Da questo punto di vista la fase più importante della esercitazione é certamente costituita dall'analisi di questa, dal cronometraggio dei tempi di intervento, dalla disamina del diario della sala operativa... Informazioni delle quali bisognerà fare tesoro per la riscrittura del piano di emergenza.

Quanto costa redigere un Piano di emergenza?

Il crescente impegno che sta caratterizzando l’elaborazione dei piani di emergenza in Italia ha posto, finalmente, la questione del loro costo. Un piano di emergenza degno di questo nome, infatti, necessita di tutta una serie di professionalità e di assunzioni di responsabilità che configurano un corrispettivo onorario. Attualmente non esistono precise parcelle professionali per la redazione di piani di emergenza; gli Ordini degli Architetti e degli Ingegneri, comunque, tendono ad accomunare il Piano di Emergenza come un Piano urbanistico. È da ricordare a tal proposito che, così come previsto dalla legge 127/97 e dalla legge 144/99 e così come deliberato da ormai numerosi Comuni, ai dipendenti comunali impegnati nella redazione del Piano di emergenza va corrisposto il 30% della parcella professionale prevista per la redazione di un Piano urbanistico.